W tej historii niejasne są nawet motywy niemieckich cesarzy, konferujących jesienią 1916 r. w Pszczynie. Czy całkiem doraźny cel, jakim byli polscy rekruci, uzasadniał polityczne skutki odbudowy Królestwa Polskiego? To mało prawdopodobne – zwłaszcza, że kompletne fiasko zaciągu do Polnische Wehrmacht, a zwłaszcza skutki kryzysu przysięgowego, nie anulowały niemieckich deklaracji, ale wręcz wzmocniły polskie pozycje. Zresztą Niemcy w 1916 r. nie byli aż tak zdesperowani, by ryzykować uzbrojenie niepewnej politycznie armii na własnym zapleczu. Zapewne kładziono kamień węgielny pod budowę powojennej Mitteleuropy, dokładnie według projektu Friedricha Naumanna – słabych, więc całkiem zależnych od Niemiec wschodnioeuropejskich państewek, przeznaczonych na kolonialne zaplecze imperium. Tak czy owak, słupy ogłoszeniowe w okupacyjnych guberniach czerwieniły się od obwieszczeń obu cesarzy wyczekujących odpowiedzi Polaków. 
Polski poker
Akt 5 listopada nie dał się ignorować, bo już na dniach przyniósł nadspodziewanie efekty. Sprawa Polski, uważana za zamkniętą od ponad półwiecza, znów wyskoczyła jak diabeł z pudełka, zmuszając gabinety Wschodu i Zachodu do jakiejś reakcji. Choć rządy Rosji i Wielkiej Brytanii jednobrzmiąco protestowały, zakulisowo Londyn napierał na cara, by czym prędzej obiecał Polakom więcej niż deklarowały państwa centralne. Starczyły tygodnie, żeby Piotrogród przysiągł Warszawie pełną autonomię, a nawet „ziemie odzyskane” od Niemiec – jakkolwiek w granicach Imperium. Wielka Brytania poparła deklarację natychmiast, a za nią sprzymierzone Włochy. 
Polacy przyjęli niemieckie rewelacje bez entuzjazmu, ale i manifestacyjnej niechęci. Budziły raczej zaciekawienie, jak sama okupacja. Mimo wojskowych rygorów i rekwizycji Niemcy nie byli straszniejsi od Rosjan, a otwarcie Uniwersytetu Warszawskiego i utworzenie Politechniki – oba z polskim językiem wykładowym – budziło umiarkowany optymizm. Jakkolwiek wojskowa okupacja ma jak najgorsze konotacje, dziś trudno zrozumieć, że w kwietniu 1917 r. generalnym gubernatorem w Lublinie został polski legionista, a zarazem austriacki oficer – Stanisław Szeptycki – co odzwierciedla tamte komplikacje. 
Fakt, że gubernator Beseler ogłosił rekrutację do wojska, nim przedstawił szkic przyszłej Polski, nie zostawia złudzeń co do niemieckich intencji. Jednak żadne polskie stronnictwo nie zlekceważyło tej szansy. Wyszarpanie Niemcom każdego ustępstwa tworzyło presję na państwa ententy, by przelicytować oferty Berlina. Bez ostrożnego podjęcia niemieckiego projektu w Warszawie nikt nie rozmawiałby z Dmowskim w Paryżu.
W istocie sformowanie w styczniu 1917 r. Tymczasowej Rady Stanu świadczy o politycznej odwadze jej członków. Wprawdzie Niemcy moderowali skład Rady według stref okupacyjnych i frakcji, jednak nawet zła wola nie pozwala jej uznać za organ niemiecki. Aplikowały do niej wszystkie stronnictwa, aktywne w Kongresówce z obu stron okupacyjnej granicy. Zdecydował się na to także Piłsudski, obejmując w Radzie Referat Wojskowy. Siadając do politycznego pokera, Piłsudski złożył w puli nawet Legiony, włączone do podległych tylko Niemcom Polskich Sił Zbrojnych, czyli Polnische Wehrmacht.
Jednak Rada okazała się bardziej tymczasowa, niż zakładano – zwłaszcza w obliczu oczywistej porażki. Niemcy, odkładając decyzje do nadejścia „sprzyjających okoliczności”, pozbawiali TRS możliwości działania, a Polaków resztek szacunku do Rady. Bolesne dla wojska skutki afery przysięgowej i uwięzienie Piłsudskiego ostatecznie przepełniło czarę goryczy, wymuszając dymisje, które niemal zamknęły rozgrywkę.
Nowe otwarcie
Niemniej kryzys, który groził załamaniem stosunków z Niemcami, przyniósł pozytywne efekty. Nie chcąc palić mostów, Rada nadal funkcjonowała w przetrwalnikowej formie Komisji Przejściowej, a zaskoczeni determinacją Polaków Niemcy musieli przedstawić zachęty do nowego otwarcia. Tymczasem z trzeciej strony – implikacje odmowy złożenia przysięgi, w oczach ententy stępiły ostrze zarzutu, że Polacy są aliantami Niemiec. Niemieckie ustępstwo w sprawie Rady Regencyjnej było przełomem w legitymizacji państwa polskiego, zwłaszcza gdy formalny król Polski, Mikołaj II, ostatecznie stracił koronę. Najpewniejszym kandydatem do Rady był książę Zdzisław Lubomirski, z bagażem autentycznego autorytetu, jaki zdobył, zostając okupacyjnym prezydentem Warszawy. Lubomirskiemu regencję proponowała już Tymczasowa Rada Stanu, a także Piłsudski, który rozmawiał z księciem w cztery oczy jeszcze w grudniu 1916 r. Przyszły Naczelnik Państwa rozważał nawet koronację Lubomirskiego, a wedle relacji księżnej panowie przypadli sobie do gustu. Także metropolita warszawski arcybiskup Aleksander Kakowski, zawsze był brany pod uwagę. Wszelako obaj się mocno wzbraniali, a Lubomirski stanowczo odmawiał, nie przejawiając ani ambicji, ani politycznego temperamentu. 
Przedsięwzięcie było bardziej niż ryzykowne. Niepewny był zakres niezależności i przyszłe granice Królestwa. Niewielki ogryzek, wyznaczony przez granice okupacyjne, Niemcy okroili dodatkowo o Suwalszczyznę, a szykowali germanizację szerokiego pasa przygranicznego. Tym samym regenci stawali się kolegialną głową państwa bez ziemi, z rządem, który nadal nie miał czym rządzić. Pakując się w tę niepewną imprezę, łatwiej było zyskać łatkę zdrajcy niż zbawcy ojczyzny.
Na wszelki wypadek Lubomirski przekazał Niemcom twarde warunki – co raczej było demonstracją na polski użytek. Do biskupa i księcia dołączył hrabia Józef Ostrowski – ziemianin, który odniósł sukces jako przedsiębiorca, zyskując wpływy w kręgach gospodarczych, przy czym tylko on, będąc prezesem Stronnictwa Polityki Realnej, miał czynny udział w polityce. Tym samym Rada Regencyjna przyjęła konserwatywny i zachowawczy charakter, a w dodatku Kakowski z Ostrowskim zdradzali dotąd prorosyjskie skłonności.
Bardziej istotne, że do pierwszego rządu Rady Regencyjnej aspirowały wszystkie polskie stronnictwa, z czego wycofał się tylko Komitet Narodowy Polski Dmowskiego, a na podniosłe zaprzysiężenie w katedrze przyszli też socjaliści. Jeżeli Rada Regencyjna nie miała legitymacji do reprezentowania narodu, to kto wówczas posiadał większą?
Papierkowa robota
W sensie formalnym jedynymi resortami, jakie Niemcy przekazali rządom Rady Regencyjnej, była oświata wszystkich szczebli, a miesiąc potem sądownictwo i więzienia. Na pustyni porzuconej przez Rosjan Ministerstwo Wyznań i Oświecenia Publicznego musiało tworzyć wszystko od początku – od polskojęzycznych programów edukacji szkół podstawowych i ujednolicenia systemów, nadzoru nad szkolną higieną, po statut Uniwersytetu Warszawskiego. Brakowało jakichkolwiek publicznych szkół średnich, a prywatne z reguły miały charakter ogólnokształcący, co było problemem w zrujnowanym i zacofanym kraju, przy niedoborze średnich kadr technicznych i rzemieślników. Prowadząc nauczanie, równocześnie kształcono nauczycieli.
Za kluczowy uznano wymiar sprawiedliwości, którego budowa była sprawdzianem efektywności polskiej administracji, ale także podstawą przyszłego państwa. Zadanie niełatwe, bo pośród sędziów okręgowych w zaborze rosyjskim Polaków można było zliczyć na palcach. Szczęśliwie spośród dostępnych polskich prawników ponad połowa zainteresowała się pracą w polskim sądownictwie. Wszakże kandydatów poddano weryfikacji i egzaminom, wysyłając aplikantów z brakami na dalsze kształcenie. Niemniej, na progu niepodległości, wymiar sprawiedliwości rozpatrywał już dziesiątki tysięcy spraw rocznie. Stanowczo odrzucono roszczenia Niemców do ingerencji w decyzje personalne, przy czym sędziowie składali przysięgę na wierność „…Ojczyźnie i Narodowi Polskiemu”.  Tylko do wyroków śmierci i aktów łaski pozwolono wtrącać się Niemcom. 
Jednak i pozostałe resorty nie siedziały bezczynne. Zauważalny był zwrot w stronę socjalną, o czym świadczy reorganizacja ministerstw. Powstawały: Ministerstwo Ochrony Pracy, Ministerstwo Zdrowia Publicznego i Opieki Społecznej oraz Ministerstwo Aprowizacji. Po ciężkich bojach z Niemcami udało się powołać Królewsko-Polskich Lekarzy Powiatowych, tworząc na prowincji uzbrojoną w przepisy kadrę medyczną i weterynaryjną. 
Spore talenty wykazał Jerzy Radziwiłł postawiony na czele Departamentu Stanu, choć dyplomacja wciąż leżała w kompetencji państw okupacyjnych, a Królestwa Polskiego nikt jeszcze nie uznał. Mimo to istniały półoficjalne przedstawicielstwa dyplomatyczne, choć tylko w państwach sprzymierzonych z Niemcami i krajach neutralnych. Szczególnie ważne były placówki w Szwajcarii, umożliwiające kontakty sięgające poza krąg sojuszników Niemiec. Najważniejsze były jednak poselstwa w Rosji – z racji przebywającej tam ogromnej rzeszy Polaków. Zabiegano również o zwrot dóbr wywiezionych do Rosji, jednakowo traktując zagrabiony majątek państwowy, prywatny i kościelny.
Największym problemem, wymagającym współpracy wszystkich resortów, było sprowadzenie do kraju uchodźców i osób przymusowo ewakuowanych w trakcie działań wojennych – co dotyczyło ponad 2 mln Polaków. Koszty operacji były ogromne, obejmując koszty utrzymania, opieki zdrowotnej i tworzenia doraźnych miejsc pracy. Tyczyło to również setek tysięcy robotników, praktycznie uwięzionych w Rzeszy na czas wojny, jednak w ich sprawie Niemcy stawiły stanowczy opór. Frustrowało zablokowanie dostępu do wszelkiej administracji w terenie, co Niemcy odkładali w bliżej nieokreśloną przyszłość. Nie czekając na rozstrzygnięcia, kolejne rządy Królestwa kształciły własną kadrę, a jej najwyższy szczebel powstawał na Uniwersytecie Warszawskim, pod okiem wybitnych fachowców. Ciekawe, że kandydaci płacili za kursy z własnej kieszeni, nie mając pewności, czy inwestycja kiedykolwiek się zwróci.
Aktywna była również Komisja Wojskowa szykująca regulaminy i struktury przyszłej polskiej armii, nie zaniedbując szkolenia, co prócz szkół oficerskich i podoficerskich często obejmowało naukę czytania. Mimo kryzysu przysięgowego zręby narodowych sił zbrojnych przetrwały we wszystkich podstawowych rodzajach wojsk, obejmując nawet żandarmerię i szpitale wojskowe. 
Pasywna rewolucja
Wprost nie do wiary, że ta ostrożna i zachowawcza Rada Regencyjna, ogłosiła pełną niepodległość Polski już 7 października 1918 r., gdy w Warszawie w najlepsze stał niemiecki garnizon. Równocześnie opracowała nową rotę przysięgi wojskowej i przejęła władzę nad Polskimi Siłami Zbrojnymi od Beselera. Funkcję Szefa Sztabu powierzono gen. Rozwadowskiemu, wakat Naczelnego Wodza zostawiając na powrót Piłsudskiego z wiezienia. Zarazem ogłoszono pobór pierwszego rocznika, tworząc początek regularnej armii, która przysięgała wierność wyłącznie państwu polskiemu. Pierwszy rząd Świerzyńskiego już nie pytał Niemców o zdanie w jakiejkolwiek sprawie.
Trudno rozstrzygnąć problem ciągłości władzy między Królestwem Polskim a republiką. Wiele resortów, w tym Ministerstwo Spraw Wewnętrznych czy Ministerstwo Przemysłu i Handlu, niemal płynnie podjęło pracę w rządach niepodległej Polski, używając tych samych przepisów, druków i pieczątek. Przetrwała nawet ciągłość numerowania aktów prawnych, publikowanych w „Dzienniku Praw Królestwa Polskiego”, w którym tylko nazwę dopasowano do nowego ustroju. Żaden rząd po 11 listopada nie uznał przepisów z czasów Rady Regencyjnej za niebyłe, a niektóre obowiązywały jeszcze przez lata, jak choćby dekret o obowiązkowej służbie wojskowej. Wiele dokumentów i ludzi, którzy je sporządzili, brało udział w konferencji wersalskiej. 
Istotniejsza była stabilizacyjna rola Rady Regencyjnej u progu niepodległości. W październiku rozumiał to nawet Witos, wzywając do tworzenia rządu u boku Rady, lecz zmienna sytuacja przyspieszała podziały. Kto pierwszy wstał, powoływał rząd, na dodatek z pretensjami do wyłącznej prawomocności – Dmowski w Paryżu, Daszyński w Lublinie, Komisja Likwidacyjna w Krakowie i jeszcze jeden w Cieszynie. Co gorsza, co drugi polski oficer prowadził własną politykę, więc Polsce groziła wojna domowa, zanim na dobre powstała. Daszyński, choć nie miał do tego żadnych uprawnień, groził Radzie Regencyjnej ludowym trybunałem, nazywając Rozwadowskiego „austriackim żołdakiem”, a Komisja Likwidacyjna w Krakowie kazała go aresztować. Panowie Roja, Śmigły-Rydz i Sikorski, zamiast organizować pomoc dla Lwowa, brali udział w politycznych rozgrywkach.
Zapewne nie przypadkiem pierwszą osobą, z jaką rozmawiał Piłsudski w Warszawie, był Lubomirski, powstrzymując się od działań przed samorozwiązaniem Rady. I choć autorytet mu na to pozwalał, Piłsudski nie zlekceważył formalności przekazania władzy przez Ostrowskiego, nalegając jedynie na pośpiech. Tym samym potwierdzał własną legitymację, jak i legalizm Rady Regencyjnej, choć potem sam kazał Polakom o niej zapomnieć.